碳市场分析：亟待重视县域碳汇市场建设

国家高度重视全国碳汇市场建设工作，逐步推进我国的碳汇市场建设，把“双碳”目标纳入国家生态文明建设战略发展当中^[1-2]。但目前有关“双碳”目标的相关措施和技术大多停留在宏观和中观层面，对于如何推进县域等微观层面的碳汇市场建设尚不明确，尤其对县域碳汇市场建设、农业农村碳汇产品开发等缺少相关政策规定，也缺少具体的实践探索^[3]。

近日在河北省承德市塞罕坝机械林场和陕西省榆林市定边县进行调研,发现在县域碳汇市场建设、农业农村碳汇产品开发等方面缺少实践探索，缺少相关法律法规和政策规范等，缺少助力农民增收的具体措施。

研究后提出的建议包括：通过建立碳汇生态账户、进行碳汇生态积分评估、开展碳汇生态积分交易和加强账户监管等，进行县域碳汇生态账户交易试点推广，推动我国农业农村碳汇产品开发，助力农民增收。

一、调查地农业农村碳汇产品开发现状

河北省承德市塞罕坝机械林场2015年启动首批碳汇造林和森林经营碳汇项目。2015年启动实施的林业碳汇项目按30年计入期，共计474.8512万吨，核证减排量已在国家发改委备案，完成了首批造林碳汇18.275万吨的签发，目前已销售16.2181万吨，实现销售收入309.0753万元。2018年，在北京环境交易所与北京兰诺世纪科技有限公司达成首笔造林碳汇交易，交易量3.6万吨。2021年6月22日，林场与生态环境部环境发展中心、围场县政府签署了《关于共同推进绿色低碳发展推动实现碳达峰碳中和战略合作备忘录》。期间，中环联合(北京)认证中心向塞罕坝伯斯特君澜酒店颁发了碳中和证书，这也是塞罕坝第一家获得碳中和认证的酒店。酒店通过购买塞罕坝机械林场提供的575吨核证的二氧化碳当量的自愿减排量抵消了相关温室气体排放量，实现了特定时段碳中和。

陕西榆林市定边县，全县林地面积98618.02公顷。2020年，定边县启动了白于山国家储备林项目建设，计划实施储备林项目3.33万公顷，总投资50亿元，为全县碳汇产品开发奠定基础。截止2021年，定边县累计完成造林及低产林改造面积5.67万公顷，封山育林1.05万公顷，森林抚育0.72万公顷，义务植树768万株，樟子松基地造林1.29万公顷。完成经济林基地建设核桃造林0.12万公顷、两杏基地造林及改造0.29万公顷，乡村道路绿化280公里，风沙草滩区农田防护林网建设37.1公里，完成千村万户、美丽乡村工程103个行政村的绿化。能源企业造林投资1.5亿元，提高了全县森林碳储量和碳汇量，为“双碳”目标实现和碳汇产品的市场开发提供物质基础和支撑。

二、调研中发现的三大问题

（一）碳汇市场建设存在一定的“牛鞭效应”

“牛鞭效应”主要指在产品需求-生产过程中，由于市场需求信息缺乏和延迟，使得需求信息扭曲并逐级放大，最终导致产品生产供应商高估或低估市场需求，从而过多或过少生产、产品积压或短缺。在从需求-生产信息传递过程中，如同甩牛鞭一样，甩鞭的手甩动很小，但鞭尖甩动很大^[4-5]。

当前，我国农村农业资源高度消耗的经营方式尚未根本改变，种养殖绿色生产和低碳加工技术仍然十分稀少，特别是在干旱半干旱地区农业的绿色发展受到重重阻碍。此外，当前关于碳达峰碳中和的相关措施和技术仅停留在宏观和中观层面，对于县域等如何推进微观层面的农业农村碳汇市场发展尚不清楚，也处于探索阶段。经过实地考察发现，在县域层面，关于农业农村碳汇推广、人员安排、资金组织等基本都是空白，尤其普通百姓对碳汇不了解，职工、居民、农民甚至一些干部、技术人员等，对其碳汇产品的市场开发、交易等都不清楚。农业农村碳汇产品的开发、交易等，目前主要在高层和中层层面炒作较多，底层老百姓缺少基本认知。在此背景下，要落实“双碳”目标，并助力百姓增收，碳市场建设要防止“牛鞭效应”。要在县域层面推行相关碳汇交易市场建设试点，加大宣传力度，摸索县域碳市场建设的经验，落实好农业农村碳汇产品开发助力农民增收的政策。

定边县产业门类较全，既有能源生产的大企业，也有占比较高的农林牧业发展资源，尤其县域碳市场建设干部、群众积极性较高。通过县域农业农村碳汇市场建设试点，首先实现县域的“碳中和”，进而推动和带动周边地区的碳汇市场的建设，促进高质量发展；其次，为我国碳汇市场建设积累经验，树立典型和样板，真正把“双碳”目标实现落到实处，助力农民增收。

（二）一些地区农业资源利用不尽合理

我国西部自然条件复杂。在定边县的调研中看到：我国西部拥有丰富的农业资源，但一些地方防护林大面积退化，防护效益严重衰退。过去营造的农田防护林网，80%已退化消失，一些滩区农田基本裸露。加之土地地下水位下降、经营管理不合理、抚育管理不到位和过度放牧等影响，林地的防护功能严重退化。近几年，土地升值较快，农民造林积极性普遍较低，甚至一些地方出现了抵触植树造林的现象。一些土地经营者或管理者不愿意植树造林，农林发展矛盾突出。合理利用农业资源，提高林分质量，加强林地资源管护迫在眉睫！

（三）农业农村碳汇开发助力农民增收的碳市场尚未形成

西部地区有条件开发碳汇资源，一些地方有条件发展碳汇经济，通过种树、种草能够助力农民增收。以定边为例，如果有县域的碳交易市场，种树、种草所获得的碳汇就能交易，获得收益。利用碳汇市场交易让碳汇经济衍生到西部其他农村地区，对推动农业农村碳汇产品开发助力农民增收有重要帮助。农业农村碳汇产品开发，有利于农民利用瘠薄土地，获得一定的碳信用。但调查发现，农业农村碳汇开发助力农民增收的碳市场尚未形成。无论是助力农民增收的机制，还是碳汇开发的方式、方法等均为空白。因此，快速形成有效市场，是西部地区增强低碳经济和绿色发展能力、广大农村地区完成我国二氧化碳减排目标的重要措施和途径。

本次调查获悉，塞罕坝机械林场完成碳汇交易16.2181万吨，实现收入309.0753万元。定边县新能源产业发展，使其成为负碳地区。如2020年定边县碳排放量400万吨，自愿减排了550万吨，实现负碳150万吨。如有县域的碳交易市场，按目前40元/吨二氧化碳交易价计算，可以帮助农民增收6000万元。2020年，定边县新能源发电量55亿度，相当于每年为国家自愿减排二氧化碳550万吨，全部交易可达2.2亿元，若2025年发电量达到180亿度，交易额可达7亿元左右。这些实实在在的碳汇“收入”，依赖于地方碳汇市场的建设和完善，也依赖于地方碳汇市场的机制有效形成。

三、构建县域碳汇生态账户交易试点的设想

鉴于目前严格的林业碳汇项目开展条件限制^[5]，可选择在定边县做县域碳汇生态账户交易试点推广。具体思路如下：

（一）建立碳汇生态账户

对于林业“三定”明确，土地权属清晰的单位、个人均可申请建立碳汇生态账户，进行农业农村碳汇资源核查。碳汇生态账户建立的基础是土地保护法律和生态补偿的有关法律法规及政策。

推动碳汇资源核查的具体做法：首先，从社会层面招募有资质并符合有关要求的机构、人员，对本地森林、农田、草地等资源、地块逐个进行碳汇测算、核查，并建立相关档案或数据库；其次，由审定的第三方机构如中国质量认证中心等对本地碳汇情况开展审定工作，并建立碳汇生态账户。

（二）碳汇生态积分评估

碳汇生态积分评估的具体标准，评估原则、技术方法主要参考有关生态补偿标准、政策制定。生态积分可为百分制。

考虑到县级层面所涉及的利益主体、职能部门繁多复杂，在生态评估阶段政府应明确不同部门的具体职责，以避免后期交易中出现利益纠纷。一方面，针对县域内主要企业，由地方环保局牵头，对地方企业进行碳排放评估备案；另一方面，对县级可用于交易的碳汇量进行备案，这一工作主要由地方政府发改委牵头，协调农业农村局和林草局分别对农田、草地和林地生态系统中可用于交易的碳汇量进行评估备案。

碳汇生态积分可在法律允许的范围内进行自愿交易，但不能跨县域、跨规划区域交易。政府一般要求制定生态积分交易的最低价，最终交易价格由买卖双方协商确定。所有者出售生态账户中的生态积分时，既可只出售生态措施，保留生态用地，也可以二者打包出售。对于前者，土地所有者必须保障该土地上的生态措施得到有效执行；对于后者，该土地的使用权及其生态措施相关的维护义务则全部由买方承担。排放企业可购买用于交易的碳汇生态积分，用于抵消其配额外的碳排放，或实现企业发展对地方经济发展支持的社会责任。

（三）碳汇生态积分交易

在这个阶段最为关键的是如何将零散的碳汇减排量进行统一整合。在农林碳汇交易过程中存在林权转让、多头监管、权力寻租等问题。为避免这一问题，建议对县域层面的碳汇交易推广，应避免精准到农户，而是应当以县级为基本交易单位进行交易。农户所拥有的碳汇生态积分交易根据相关机构核查后，应由县级发改委部门牵头，地方林业部门和农业农村局按照每户碳汇的生态积分大小进行审核，并按比例发放碳票（实际碳汇拥有量的凭证）。将零散的可用于交易的碳汇减排量汇集到县级层面，进行交易备案。

一方面，基于评估备案阶段由政府整合各乡镇和村庄农户的碳汇量并统一汇集到县级层面，并通过规定符合评估备案的工业企业向县级政府购买所需的碳汇；另一方面，对于地方酒店等文旅企业，鼓励其开展以碳汇或零碳为理念的产业，例如零碳酒店、零碳旅游等，以此为纽带，将社会群体所产生的零散资金转换为碳汇交易，实现碳汇交易落地^[5]。

实际发生碳汇交易所获得的收益，由县级政府相关部门进行统一调配，一部分资金可用于发展县域经济，另一部分资金按照每户所拥有的碳汇积分所发放的碳票凭证，按比例发放至农户手中。

（四）账户监管

政府部门对碳汇生态账户的监管措施主要包括：制定土地规划，开展碳汇生态账户登记和补偿项目验收，根据碳汇项目质量发放对应的生态积分并实行全过程的持续监管；对开展碳汇生态账户建设的自然生态空间，从补偿之日起一定期限内不得改变空间用途（比如20-30年内）。政府主管部门对碳汇生态账户补偿涉及的积分评估、预防措施、生态保护措施等进行长期监管，确保碳汇生态补偿措施落实到位。

参考文献：

[1] 谢淑娟,匡耀求,黄宁生.中国发展碳汇农业的主要路径与政策建议[J].中国人口·资源与环境,2010,20(12):46-51.

[2] 陈儒,姜志德.中国低碳农业发展绩效与政策评价[J].华南农业大学学报(社会科学版),2017,16(05):28-40.

[3] 杨博文.政策导向下我国农林碳汇交易生态扶贫监管框架研究[J].农业经济与管理,2019(03):51-60.

[4] 马铭婧,郗凤明,尹岩,邴龙飞,王娇月,张文凤,牛乐.碳中和视角下秸秆处置方式对碳源汇的贡献[J].应用生态学报,2022,33(05):1331-1339.

[5] 牛玲.碳汇生态产品价值的市场化实现路径[J].宏观经济管理,2020(12):37-42+62.

作者：张 颖 孟 娜