于文轩：提升国家“双碳”政策的法制化水平

2020年9月，我国明确提出“双碳”目标。当下，我国经济正在加快绿色转型。在这一背景下，财联社推出《碳访录》栏目，对话官员、企业家、学者等多个领域人士，为中国“双碳”之路建言献策。

“双碳”目标已正式提出两周年。对于推进“双碳”目标实现的政策法治体系构建情况，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长、环境资源法研究所所长于文轩教授在接受财联社专访时表示，在政策层面，国家在科技、财税、金融等领域已建立碳达峰碳中和1+N政策体系；在立法层面，“双碳”法律规范主要体现在一些与污染防治、生态保护、资源能源相关领域。他认为，气候风险防范、能源安全保障与“双碳”目标的实现具有密切的关联性。能源政策和法律应充分考虑应对气候变化、实现“双碳”目标的内在需要，着力于推进构建低碳、高效的能源体系。

新近制定或者修订的一些立法规定了“双碳”相关内容

财联社：您曾在此前的一篇论文中认为，在“双碳”目标方面存在法律“冷”而政策“热”的现象。请介绍一下目前法律与政策的现状？

于文轩：自“双碳”目标正式提出以来，国家陆续出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》以及重点领域和重点行业的实施方案等政策性文件，涵盖科技、财税、金融等领域，由此建立了碳达峰碳中和“1+N”政策体系。同时，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》规定了完善能源消费“双控”制度、碳强度和总量控制制度、提升生态系统碳汇能力、减污降碳协同推进等具体部署。《加快建设全国统一大市场的意见》也明确要求，在有效保障能源安全供应的前提下，结合实现“双碳”目标任务，有序推进全国能源市场建设。

目前旨在推动“双碳”目标实现的国家立法主要体现在一些与污染防治、生态保护、资源能源相关的立法之中，特别是其中一些与减污降碳、适应气候变化相关的规定。另外，近年也出台了一些旨在实现“双碳”目标的部门规章和规范性文件，如2021年国资委印发的《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》、今年财政部印发的《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》等。基于这些政策和立法，我国在地方性碳排放权交易试点的基础上建立了全国碳排放权交易市场，形成了核证减排量、“碳票”、碳汇生态效益、增汇的绿色产品和服务等碳汇生态产品类型，这些措施成为实现“双碳”目标的重要手段。

新近制定或者修订的一些也立法明确规定了“双碳”相关内容，如《湿地保护法》规定增强湿地的碳汇功能；新修订的《科学技术进步法》就“碳达峰碳中和”明确作出规定。

财联社：如何理解法律与政策的协同，在这方面存在哪些不足？

于文轩：在政策先行的路径之下，推动“双碳”目标的法律与政策之间的协同主要体现为国家“双碳”政策发挥宏观指导作用，立法及其实施及时回应，使“双碳”政策目标、行动计划得以在不同层次的法律文件中落实。同时，这种协同还体现在被实践证明成熟、有效的政策及时地转化成为法律。以碳排放权交易为例，国家发展改革委于2011年发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，在北京、天津、上海等七个省市建立碳排放权交易试点，各地随后相继出台本地区的试点方案进行制度探索，并在此基础上于2015年制定了《碳排放权交易管理暂行办法》。目前，由生态环境部起草的“碳排放权交易管理暂行条例（草案）”正在研究和完善之中。

总体而言，目前的“双碳”政策引导、地方法治探索与实践正在积极推进，国家层面“双碳”政策的法制化水平有提升的空间。

落实“双碳”目标的同时充分考虑能源安全保障的需要

财联社：今年持续高温导致限电断电等事件多发，气候风险与能源再次成为热点话题。在应对气候风险与能源方面，在法律与政策的制定、实施、监管等角度有什么建议？

于文轩：气候风险防范、能源安全保障与“双碳”目标的实现具有密切的关联性。这种关联性特别体现在与减碳相关的政策与法律之中。能源政策和法律应充分考虑应对气候变化、实现“双碳”目标的内在需要，着力于推进构建低碳、高效的能源体系。

根据《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》中的统计数据，2021年我国全年能源消费总量比上年增长5.2%，其中煤炭消费量占能源消费总量的56.0%，天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量的25.5%，能源行业仍面临着较大的减碳压力。我国《节约能源法》《可再生能源法》等为能源开源节流、减污降碳提供了法律依据和基本指引，《清洁生产促进法》等与“双碳”目标也有较为密切的关系。但不可忽视的是，现有立法需要更加积极地适应“双碳”法治的要求，适时进行修订和完善，将应对气候变化、实现“双碳”目标的措施以法律的形式固定下来。

另一方面，气候风险使能源体系的安全性、稳定性面临严峻的考验。异常气温、极端天气以及干旱对能源安全造成负面影响。为此，政策和立法应注重特定经济社会发展条件下传统能源与可再生能源的平衡发展，退出传统能源应以新能源的安全可靠性为前提。在落实“双碳”目标的同时，应充分考虑能源安全保障的需要，以更为科学、稳健的方式推进能源体系的绿色转型。

目前，我国正在研究制定能源基本法和应对气候变化专门立法。在这两部立法中，可将“双碳”目标相关的要求融入其中，以便为气候风险防范、能源安全保障和“双碳”目标的实现提供更有力的法律依据。

相关领域的立法呈现出显著的“生态化”特征

财联社：近年环境资源法领域取得了哪些成果、积累了哪些经验？

于文轩：十年间，我国制定、修改生态环境保护相关的立法30余部，其中新制定的立法包括《土壤污染防治法》《生物安全法》《长江保护法》《湿地保护法》《噪声污染防治法》《黑土地保护法》等，修改的立法包括《环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》等，制定和修改法律数量之多、速度之快、力度之强，都超过了历史水平；加强生态环境保护工作的决心之大、力度之大、成效之大前所未有。

目前，我国已形成以宪法中有关环境保护的规定为基础，以《环境保护法》为核心，以污染防治、生态保护、资源保护等领域的单行环境法律为主体、以其他相关立法关于环境保护的规定为补充的较为完备的法律体系。

在宪法层面，我国不仅在宪法第26条中明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，而且在2018年修改《宪法》时在“序言”部分将“生态文明”纳入“五位一体”总体布局，体现了对生态文明法治建设的高度重视。

在法律层面，我国在2014年修订《环境保护法》，这是生态环境保护领域的基础性法律。修改之后的《环境保护法》规定了按日连续计罚，明确环境信息公开和公众参与的相关内容。在法律责任方面，《环境保护法》加强了对违法者的处罚力度，同时还进一步明确了生态环境部门的职责和法律责任，因此被称为“史上最严”的环境保护法，取得了良好的实施效果。

同时，相关领域的立法也呈现出显著的“生态化”特征。《民法典》不仅规定了绿色原则，而且在物权编、合同编和侵权责任编中均作出了关于生态环境保护的规定。《刑法修正案（十一）》修改完善关于污染环境罪的规定，同时还新增了非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种罪以及破坏自然保护地罪。《民事诉讼法》《行政诉讼法》也就环境公益诉讼作出了规定。

我国目前还正在推进黄河保护法、青藏高原生态保护法、应对气候变化法、生态环境法典、能源法等立法工作，同时也在推进《野生动物保护法》等立法的修改工作。

基于这些生态环境立法，一些创新性的环境资源法律制度和措施得以施行，并在实践中取得了较好的成效，其中包括生态保护红线、生态保护补偿、生态环境损害磋商等。

推动绿色低碳发展成为生态环境法典的重要内容

财联社：在环境资源法领域中，生态环境法典编纂是一个非常重要的议题，您能否就明确正在推进研究制定的生态环境法典的特点做一下简单的介绍？

于文轩：目前，生态环境法典编纂的研究工作取得了丰富的成果，“适度法典化”的立法模式也已基本成为共识。生态环境法典中与“双碳”目标关联最为密切的是有关绿色低碳发展方面的内容，特别是与应对气候变化相关的内容。

个人认为，生态环境法典的“绿色低碳发展编”中关于应对气候变化的内容可以包括适应气候变化、减缓气候变化、碳排放管理、消耗臭氧层物质协同管理以及能源产业管理等方面。在适应气候变化方面，可以明确管理体制，以及战略规划、风险评估、信息共享、监测预警、灾害应急、碳汇能力提升等措施。在减缓气候变化方面，温室气体排放控制、核算报告、信息披露、核查、现场检查等制度需要特别关注。在碳排放管理方面，一级市场、二级市场和碳排放监管方面的内容需要做出框架性规定。由于我国加入了《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，要求实现消耗臭氧层物质与温室气体协同管控，这在“绿色低碳发展编”中也应当有所体现。在能源产业管理方面，新能源开发利用、发展保障、能源需求侧管理、能效管理等方面的内容也应当做出规定。

财联社：国际上有哪些经验成果值得我们借鉴学习？

于文轩：瑞典、法国、意大利等国的环境法典中对绿色低碳能源促进机制作出了规定。《瑞典环境法典》将促进能源再利用直接纳入法典目的条款，并在“一般原则”中规定能源节约、优先使用可再生能源。《法国环境法典》规定了国家的相关责任和义务，同时还规定了促进能源效率和节约能源方面的内容。《意大利环境法典》规定了能源效率管理和气候减排方面的内容，针对向大气产生污染物排放的设备规定排放限值，并就燃料的使用条件、提高燃料利用率做出了规定。

也有国家以专门立法的形式规定了推动绿色低碳发展相关的关键制度，如英国在《气候变化法》中明确了碳减排目标，设立了气候变化委员会并明确其职责，建立了气候变化风险评估制度和碳预算制度并确立了碳排放交易体系。